Del derecho a la propiedad al “derecho a la ciudad”

Del derecho a la propiedad al “derecho a la ciudad”: Una discusión sobre el bienestar

Por: Diego Sánchez

El “derecho a la ciudad”[1] ha recobrado relevancia a la luz de las recientes movilizaciones sociales gestadas en ciudades como Nueva York, Porto Alegre y Madrid. A continuación, propondremos una definición resumida y describiremos un ejemplo de cómo se puede poner en práctica este enfoque a través de políticas públicas. 

Imagen 1: Distrito El Agustino, Lima. Fuente: La Primera Palabra (2010).

¿Qué es el derecho a la ciudad?

La noción de este derecho parte de la idea que, de la mano con el acelerado proceso de urbanización que se ha generalizado a partir de la segunda mitad del siglo XX, se vienen desarrollando nuevas necesidades en torno a la forma en la que nos organizamos social y espacialmente. 

Entendiendo que el tipo de ciudad que deseamos tener no puede separarse del tipo de personas que aspiramos a ser, este concepto se enfoca en la creación de mecanismos y espacios que nos permitan expresar nuestras aspiraciones y adecuar la ciudad a las necesidades de la comunidad. Este concepto hace especial énfasis en apuntalar la voz de grupos vulnerables y excluidos de las dinámicas urbanas centrales. El derecho a la ciudad es un derecho colectivo más que individual, ya que la re-creación del espacio en el que vivimos depende del ejercicio de un poder colectivo sobre el proceso de urbanización[2]. 

Este derecho trasciende el acceso a bienes y servicios, y reconoce explícitamente una dimensión política en la elaboración de las políticas urbanas. Es decir, nos fuerza a identificar las diversas visiones de ciudad que existen detrás de las acciones gubernamentales y nos exige el deber de incidir activamente en estas. 

¿Qué experiencias de política pública existen bajo el enfoque de “derecho a la ciudad”?[3]

Uno de los intentos más importantes en la implementación de políticas de vivienda bajo este enfoque es la experiencia llevada a cabo por el Gobierno Municipal de São Paulo (Brasil) a partir del 2001 con la llegada del Partido de los Trabajadores (PT) al poder en ese municipio. En ese año, la gestión entrante recibió una ciudad en la cual un tercio de su población vivía bajo los estándares adecuados de vida[4]. Detrás de este diagnóstico se combinaban dos fenómenos complejos: i) escasez de infraestructura y espacio ocasionada por del acelerado crecimiento poblacional y por las migraciones internas iniciadas en 1950; y ii) el alza de los precios del terreno, que obligaba a muchos grupos de bajos ingresos a desplazarse hacia espacios periféricos y precarios. En pocas palabras, São Paulo mostraba una realidad cercana a la de Lima actualmente. 

La puesta en práctica de esta iniciativa conllevó un conjunto de reformas institucionales, legales y administrativas. A partir de esta experiencia se identificaron tres elementos clave que cambiaron la forma de concebir y abordar el problema de la vivienda en São Paulo: i) el énfasis en tomar acciones gubernamentales directas sobre las poblaciones más vulnerables; ii) la adopción de un concepto integral de desarrollo urbano; y iii) la mejora de la eficiencia administrativa a través del uso de nuevos mecanismos de financiamiento. 

El énfasis en las poblaciones más vulnerables partió del reconocimiento por parte de la administración pública de que no todos los actores urbanos tenían las mismas capacidades para satisfacer sus necesidades y para intervenir en los procesos de producción de la ciudad. Asimismo, se reconoció que la función gubernamental residía en poder reducir estas brechas para influir sobre los procesos de urbanización. 

La adopción de un concepto integral de desarrollo urbano permitió romper con prácticas anteriores que concebían que la mejora de la calidad de vida pasaba exclusivamente por aumentar el acceso a servicios públicos. Estos presupuestos sustentaban programas de construcción de viviendas para gente de bajos ingresos, los cuales fallaban en suplir todas las necesidades de los beneficiarios (espacios de esparcimiento, unidades comerciales y vías de comunicación que permitieran integrar la vida cotidiana a las dinámicas de la urbe en conjunto). 

Asimismo, se buscó integrar la participación y la consulta ciudadana en las diversas etapas de la política. Los procesos de participación y consulta incluyeron: una reforma institucional que incluyó la creación de 31 concejos distritales que tenían el objetivo de descentralizar la administración municipal; la implementación de presupuestos participativos a nivel local; así como la anexión de Unidades de Participación Pública (responsables de la promoción de la participación de la sociedad civil) a la Compañía Metropolitana de Vivienda y a la Secretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Municipalidad. 

Por último, los nuevos mecanismos de financiamiento[5] coordinaron el capital del sector público, el empresarial y el de los mismos usuarios, permitiendo articular a la sociedad civil y al Estado, generando sinergias hacia un objetivo común.

Reflexión final. ¿Por qué resulta importante incluir este enfoque en el desarrollo de políticas urbanas en Lima?

Como se muestra en el Gráfico 1, desde mediados de la década pasada, los dinámicas en torno al uso de recursos naturales y delimitaciones territoriales representan la mayor parte de los conflictos registrados a lo largo del territorio. Es probable que esta tendencia continúe y llegue a consolidar escenarios más inestables en el futuro considerando el estado de la distribución demográfica y de recursos naturales actuales (véase Infografías 1 y 2).

Gráfico 1: Distribución porcentual de conflcitos sociales registrados por categoría de Enero de 2006 a Setiembre de 2011. Fuente: Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial n° 156. Violencia en los Conflictos Sociales. Lima: Defensoría del Pueblo, 2008.

Infografía 1: Distribución demográfica-territorial. Fuente: Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA). Cifras Ambientales 2014. Lima: MINAM, 2014.

Infografía 2: Distribución del recurso hídrico en Perú. Fuente: Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA). Cifras Ambientales 2014. Lima: MINAM, 2014.

Bajo el panorama presente y el eventual escenario futuro que aquí describimos, el enfoque del derecho a la ciudad en las políticas públicas puede ofrecer alternativas para facilitar procesos de planificación territorial y zonificación que colaboren a la canalización de los conflictos socioambientales (que no están desligados de las zonas urbanas), a la mejora de la eficiencia en el uso de los recursos y a un mayor consenso en torno a su utilización. 

Esta perspectiva podría complementar políticas con un enfoque en la visibilización de las diversas relaciones de poder que existen en los procesos de desarrollo urbano y la aspiración de generar espacios de negociación que permitan discutir abiertamente estas diferencias. Este enfoque podría permitir plasmar visiones consensuadas sobre nuestras las aspiraciones con respecto a nuestra ciudad y a establecer espacios de integración e implementación de estas visiones.

En el caso de Lima, el “Plan de Desarrollo Concertado de la Lima Metropolitana”[6] plantea dos escenarios problemáticos con respecto al manejo del suelo urbano y del agua. Por un lado, desde la década de 1990 se ha invertido radicalmente la proporción y la tasa de crecimiento de la población de los habitantes de Lima Centro[7] en desmedro de las zonas antes consideradas “periféricas” (Lima Norte, Sur y Este)[8]. Este proceso fue acompañado por la expansión de la ciudad hacia los valles de Lurín (Sur) y Chillón (Norte), usando las carreteras como los principales ejes. Todo este fenómeno, aún en desarrollo, ha motivado la pérdida de grandes áreas agrícolas en los valles, disputas en torno a los cambios de zonificación y el surgimiento de “ciudades dormitorio”[9] que dificultan la ruptura total de las relaciones de dependencia entre el área central de Lima y estas nuevas zonas residenciales. Según el estimado del Plan, esta situación se acentuará debido a que la ciudad requerirá de aproximadamente 23,300 hectáreas para la expansión urbana al 2021, a razón de 1,650 hectáreas por año localizadas en los valles principalmente[10]. 

Por otro lado, la expansión urbana hacia estos valles afectará definitivamente las cuencas del río Chillón, Rímac y Lurín que constituyen los principales afluentes que abastecen el sistema de agua potable a la capital. En primer lugar, estas estarán sometidas a más carga y sin tener mayor infraestructura de almacenamiento en las cuencas altas (que pertenecen parcialmente a la jurisdicción de Lima Metropolitana) y, en segundo lugar, muchas de estas cuencas, como la del Rímac se encuentran severamente amenazadas por la contaminación, por lo que disminuye su capacidad de abastecimiento hídrico. 

Estos escenarios y proyecciones continuarán siendo analizados de manera multidimensional a través de la duración del Proyecto Agenda Perú +20. Si bien se trata escenarios relacionados al manejo medioambiental, el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, otros aspectos como gobernabilidad, cultura y valores y reformas institucionales – todos los cuales son ejes temáticos del Proyecto – deben tenerse en consideración para lograr impulsar modelos y políticas de desarrollo sensibles a las potenciales necesidades y realidades de las comunidades peruanas a mediano y largo plazo.

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[1] Este término fue acuñado originalmente por el geógrafo Henri Lefebvre en la década de 1960.

[2] Harvey, David. Ciudades Rebeldes. Madrid: Akal, 2012. Págs. 5-19 

[3] Las ideas introducidas en esta sección se han extraído de: BUDDS, Jessica; TEXEIRA, Paulo & SEHAB. “Ensuring the right to the city: pro-poor housing, urban development and tenure legalization in Sao Paulo, Brazil”. En: Environment and Urbanization, 2005. Págs. 17-89. Disponible en: http://eau.sagepub.com/content/17/1/89
[4] Para más información al respecto: BUDDS, Jessica; TEXEIRA, Paulo & SEHAB. “Ensuring the right to the city: pro-poor housing, urban development and tenure legalization in Sao Paulo, Brazil”. En: Environment and Urbanization, 2005. Págs. 17-19. Disponible en: http://eau.sagepub.com/content/17/1/89 

[5] Entre los diversos esquemas de financiamiento se encuentran: incentivos a la producción de vivienda de interés social (sobre todo, a través de subsidios); las alianzas público-privadas para el mejoramiento de barrios; aprovechamiento y mejora de las inversiones que las diversas familias asentadas ya han realizado en sus hogares; el financiamiento a la población a través de la formalización de los predios; y la regeneración del centro urbano a través de un esquema de alquiler de viviendas de carácter social capaz de proveer casas de buena calidad, subsidiadas y dirigidas a los grupos más vulnerables del centro de la ciudad. 

[6] Véase: http://www.planlima.gob.pe/pdf/plan_completofin.pdf
[7] La zona Lima Centro está compuesta por los distritos de: Breña, Cercado, La Victoria, Rímac, San Luis, Lince, Magdalena, Pueblo Libre, San Miguel, Barranco, Miraflores, San Isidro, Surquillo, Jesús María, San Borja, Santiago de Surco y Chorrillos
[8] Plan de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana. Lima: IMP, 2012. Págs. 45-46
[9] Con este término nos referimos a espacios de vivienda que, por estar construidos aisladamente de la las dinámicas económicas de la ciudad y marginadas de los servicios básicos (colegios, universidades, juzgados, hospitales, etc.) sólo sirven de espacios de tránsito para las familias que realizan toda su vida en otras zonas de la ciudad llegando incluso a saturar eventualmente los servicios que estos espacios ofrecen.
[10] Plan de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana. Lima: IMP, 2012. Pág. 178