Seguros contra el impacto de los shocks de precios de alimentos

Las alzas abruptas en los precios de los alimentos parecen destinadas a ser cada vez más frecuentes a nivel global, y en 2011 han demostrado tener importantes consecuencias económicas, sociales e incluso políticas. El Perú aún refleja varias vulnerabilidades ante un escenario de alzas abruptas en estos precios, a pesar del crecimiento económico, de la reducción de la pobreza y de la disponibilidad de herramientas de política, así como programas sociales y de asistencia alimentaria. En 2008, cuando el índice de precios de los alimentos llegó a su pico, el déficit calórico (cuando las personas adquieren una cantidad de calorías inferior a las requeridas) aumentó de 27.9 a 31.6 por ciento de la población aún cuando la pobreza monetaria se redujo. El impacto fue aún mayor en el quintil por ingreso más pobre, donde el déficit calórico pasó a afectar de 65 a 69 por ciento de este grupo entre el 2007 y 2008.

Sin embargo, ya existen varias iniciativas de protección de la seguridad alimentaria que pueden ser apoyadas, fortalecidas y expandidas para atender a los más vulnerables cuando aparezcan estos shocks externos. Un primer grupo de iniciativas, que se sitúan en el nivel macro, es el caso de los programas sociales destinados a reducir el déficit calórico y promover la seguridad alimentaria —de acuerdo a su agrupación en el Presupuesto por Resultados (PpR). Muchos de ellos son parte de los programas sociales protegidos cuyo presupuesto se mantiene aún ante la eventualidad de una caída importante de los ingresos presupuestales. Estos programas —cuyo presupuesto se cuadruplicó desde el 2006 hasta US$530 millones en el 2010— cuentan con varios instrumentos: (i) asistencia alimentaria, que representa el 85 por ciento de los recursos, se realiza mediante estipendio monetario, reparto directo de alimentos o bonos alimentarios para adquirir productos en mercados locales; y (ii) programas de apoyo a los agricultores, entre los cuales destaca el Programa de Compensación de Productos Agrícolas, el cual absorbe el 11 por ciento del presupuesto.

Es preciso considerar que, ante un aumento de los precios de los alimentos, estos programas sufrirían un doble impacto: una mayor presión sobre su presupuesto, particularmente si comprenden la adquisición de alimentos; y un aumento de la población potencial a atender. Es en este último punto donde reside la principal vulnerabilidad de los programas de asistencia alimentaria ante un aumento sostenido de los precios de alimentos en el mercado interno. Cuatro de los programas principales dentro del PpR atienden a un porcentaje importante pero aún insuficiente de hogares con déficit calórico, pero además a un importante porcentaje de hogares que no sufren de déficit calórico. Aún más, un porcentaje que no se puede estimar accede a varios programas, con lo que la cobertura total de los programas resulta modesta con relación al problema de déficit calórico existente.

El segundo grupo de iniciativas consiste en intervenciones a nivel micro, muchas veces desarrollados desde la sociedad civil, organismos internacionales y agencias de cooperación, y se co-ejecutan con autoridades locales y nacionales. Entre ellos, los programa de "Concursos Campesinos" presentan un enfoque interesante para apoyar la seguridad alimentaria y reducir el impacto de los precios del mercado doméstico mediante el fortalecimiento de las capacidades productivas de los agricultores en zonas rurales y con fines de auto-subsistencia en muchos casos. Estos programas buscan transmitir conocimientos y la adaptación de tecnologías simples y costo-efectivas para aumentar la productividad del campo, a través de la promoción y puesta en competencia de prácticas productivas. Así, los mismos beneficiarios adaptan las tecnologías, las mejoran mediante el uso, y las transmiten hacia otras comunidades utilizando la forma tradicional en que se escalaron estas innovaciones durante el desarrollo de las culturas pre-inca e incaica en el mundo andino. Como muchas de las tecnologías son de aplicación simple y costo-efectivas, es posible escalarlas con una inversión modesta.

En general, estos programas tienen un presupuesto reducido. Los cinco casos de programas similares en el portal de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) muestran en promedio un presupuesto de US$4.7 millones por proyectos, pero el programa Sierra-Aliados del Ministerio de Agricultura tiene un presupuesto de US$34.7 millones para estos fines. Además, estos programas tienen como objetivo reducir su apoyo en el tiempo, de manera que progresivamente se financien con recursos públicos del presupuesto y se integren a los programas de asistencia alimentaria para ampliar su efecto y escala.

Estos dos tipos de iniciativas de protección y seguridad alimentaria, a nivel macro y micro, son las principales herramientas que el Perú tiene actualmente para mitigar los impactos de la subida de precios internacionales sobre las poblaciones vulnerables. Fortalecidos y ampliados, pueden evitar que estos efectos negativos se trasladen al mercado local y afecten los objetivos de reducción del déficit calórico y otros objetivos de la política social. Sin embargo, aún no constituyen un seguro garantizado contra las consecuencias significativas que pueden tener las alzas en los precios de los alimentos.


* Elaborado por Pasko Kisic, investigador asistente del programa Agenda: PERÚ

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Sobreendeudamiento: ¿una bomba de tiempo en el Perú?

Tras la crisis financiera, y a pesar de amenazas de recesión en los países desarrollados e incertidumbre por el inicio de un nuevo gobierno, el crédito al sector privado pasó de una tasa de variación anual de dos por ciento en enero 2010 a 21 por ciento en agosto 2011. Si bien tiende a estabilizarse con las menores previsiones de crecimiento económico, la pregunta central es si el crecimiento del crédito al sector privado está creando alguna burbuja financiera que amenace la estabilidad del sistema financiero en el futuro.

El sobreendeudamiento puede afectar al sistema financiero y cortar la cadena de pagos si un sector de deudores se vuelve incapaz de pagar sus obligaciones financieras. Por ejemplo, los créditos de consumo y el crédito a las empresas son los que presentan mayores niveles de morosidad (1). Como sus actividades dependen mucho del ciclo económico, una caída en sus ingresos podría reducir su capacidad de pago y con ello afectar a otros sectores que dependen de su consumo o como fuente de empleo. Sin embargo, la morosidad no ha tenido variaciones importantes y sólo representa el 1.5 por ciento del total de deudas del sistema bancario. Las principales señales negativas están viniendo de las centrales de riesgo. Aunque creciendo lentamente, los clientes con algún vencimiento en sus tarjetas de crédito fueron el 18 por ciento en octubre de este año de acuerdo a Sentinel Central de Riesgo, y con importantes vencimientos el 12 por ciento—sumados son cerca de 600 mil deudores de tarjeta de crédito con problemas.

Aparte de un evento adverso por el lado de los ingresos, el sobreendeudamiento también se puede causar por el comportamiento oportunista y riesgoso de prestamistas o deudores. En el caso del primero, existe evidencia que la colocación de tarjetas de crédito ha aumentado en provincias particularmente para el caso de créditos de consumo y que se estarían relajando algunos estándares de evaluación en medio de una guerra de colocaciones y compras de deuda. En el caso del segundo, la actitud de adquirir préstamos en diversas instituciones se vuelve un problema si las tasas para el repago de las deudas adquiridas empieza a aumentar. Otro ejemplo de oportunismo que genere problemas futuros son las campañas de “no pago”, que buscan presionar a las instituciones bancarias en caso de altas tasas, pago por servicios o multas, aunque han tenido un impacto muy marginal en Perú.

Estas señales no conforman una amenaza al sistema financiero cuando se mira de manera más agregada. La morosidad es aún baja y varios analistas consideran que el crecimiento del crédito corresponde bastante bien al crecimiento económico y al hecho que la penetración de los créditos es aún baja. Por otro lado, la regulación prudencial de la Superintendencia de Banca y Seguro es bastante exigente, y el sistema de provisiones por incobrabilidad de créditos ha funcionado para moderar el crecimiento del crédito en anteriores ocasiones. Además, algunas presiones al alza de las tasas de interés se han venido moderando, causando una reducción importante en las tasas de crédito de consumo de cuatro por ciento entre setiembre y junio de 2011.

Sin embargo, no se puede negar la vulnerabilidad de algunos sectores que podrían estar sobreendeudados y perder su capacidad de pago si sus fuentes de ingreso se complican. Además, debe distinguirse de aquellos comportamientos oportunistas y riesgosos de instituciones financieras y deudores, los cuales en mayor medida de lo posible deben ser los principales afectados por su comportamiento; y de aquellos deudores que pueden resentir una merma de sus ingresos en caso de complicarse las condiciones de mercado o ante eventos imprevistos. Saber esto a ciencia cierta es casi imposible, por lo que la mirada a varias señales opuestas debe ser materia de seguimiento cercano del ente regulador del sistema financiero para tomar las medidas en caso se estén generando las condiciones para burbujas de sobreendeudamiento con potencial de crear problemas en el sistema financiero en conjunto.


(1) Mientras la morosidad en el segmento de las pequeñas empresas se sitúa entre cinco y seis por ciento en lo que va del año, en el sector de las grandes empresas es casi nulo y en las microempresas es alrededor de tres por ciento. Los créditos de consumo presentan morosidad alrededor de tres por ciento.


* Elaborado por Fernando Prada, investigador asociado de FORO Nacional Internacional

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El potencial inclusivo de la Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas

Dieciséis años después de que el Estado peruano suscribió el Convenio 169 de la OIT, el actual Congreso de la República finalmente aprobó la Ley de Derecho a la Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios. Con esta norma, el Estado asume la responsabilidad de ser el promotor y garante del cumplimiento del derecho a la consulta y con ello podrá fomentar el involucramiento de los pueblos originarios en la toma de medidas administrativas o legislativas que les afecten.

Diversos sectores del Estado, la sociedad civil y el empresariado reconocen esta medida como parte del consenso que se ha establecido en el Perú respecto de la creación de políticas de inclusión a la población pobre y vulnerable, que garanticen el respeto de sus derechos políticos y sociales. Además de su componente normativo, esta ley tiene el potencial de convertirse en un instrumento para conseguir superar la indiferencia histórica hacia grupos marginados. La norma hacer visibles diferentes identidades culturales que conviven en un país históricamente marcado por la desintegración y el desarrollo heterogéneo.

Durante las dos últimas décadas, el dinamismo de la economía posibilitó que capitales privados que invierten en exploración y explotación de recursos naturales penetraran dentro de territorios donde la presencia estatal era y continúa siendo escasa. Esta ausencia del Estado generó que muchas veces sean las mismas empresas, o entidades surgidas desde la sociedad civil, las que orientaran el involucramiento de los pueblos indígenas en la toma de decisiones que les afectaban. Sin embargo, si bien algunos de los procesos de participación de los pueblos indígenas resultaron exitosos, en muchos casos la relación entre el mercado y la sociedad civil, sumada a la desatención del gobierno, ha devenido en conflictos sociales, algunos de ellos violentos. La Defensoría del Pueblo señala que de los 214 casos de conflictos sociales, más del 50% está asociado a conflictos socioambientales, que en su mayoría involucran a pueblos nativos.

La exitosa reglamentación e implementación de esta ley podría fortalecer el estado de derecho, puesto que la inclusión de los grupos marginados dentro de la legalidad estatal generaría una plataforma de canalización de demandas dentro de la agenda pública sin recurrir a manifestaciones violentas. Asimismo, el papel activo del Estado podría articular eficazmente los intereses de las compañías privadas y de los pueblos indígenas, lo que permitiría planificar y ejecutar mejor los procesos de exploración y explotación de recursos naturales. Lograría además que se realice un plan de ordenamiento territorial concertado entre el Estado y las poblaciones, para definir el tipo de uso que se le dará al territorio nacional. En consecuencia, esto fomentaría una mayor presencia del Estado en aquellos lugares que históricamente no han sido foco de desarrollo.

Sin embargo, existen serios desafíos que podrían complicar la reglamentación e implementación de la norma. El primero esta relacionado con la definición de quiénes serán los sujetos de la consulta. Si bien el Perú reconoce la existencia de más de 5000 comunidades campesinas y más de 1000 comunidades indígenas, la ley establece criterios poco específicos para determinar quienes serían sujetos de consulta. Por ejemplo, que se señale como requisito la posesión de patrones culturales y modos de vida distintos de otros sectores de la población, excluiría que la norma se aplique a comunidades campesinas o pueblos amazónicos cuya vinculación con patrones culturales occidentales haya sido más fluida. Sin embargo, que se diga que la propia autodeterminación de los pueblos serviría para definirlos como pueblos nativos, permitiría que cualquier comunidad, sea nativa o campesina, se valga de este criterio para señalar su “originariedad” cultural y convertirse en sujetos de la consulta.

El segundo punto está vinculado con las facultades que se le otorgan a los sujetos de la consulta. De acuerdo a la norma, no tienen derecho a veto y las decisiones finales las toma el Estado. Sin la adecuada implementación de esta norma, se abre la posibilidad de que los pueblos indígenas se manifiesten violentamente cuando no se llegue a consenso entre ellos, el Estado y/o las empresas. El Estado peruano se compromete a asumir una responsabilidad que demandará de capacidades que aun tiene que fortalecer, por ejemplo, para realizar la consulta de los 68 grandes proyectos de minería, electricidad e hidrocarburos que tendrían observar esta norma.

Como señala Wilfredo Ardito Vega, el tercer desafío involucra la normatividad vigente. La aprobación de la ley permitiría que los pueblos indígenas reclamen una revisión de las medidas administrativas y legales tomadas por los cuatro gobiernos anteriores. El Tribunal Constitucional confirmó la validez de dichas medidas debido a que invalidarlas afectaría la seguridad jurídica y la buena fe de las empresas que recibieron concesiones mineras y petroleras. Si bien la Ley de Consulta señala que su aprobación no implica que se modificarán las normas anteriores, los pueblos indígenas podrían reclamar su revisión amparándose en el hecho de que el Convenio 169 ya estaba vigente cuando se tomaron esas medidas.

Finalmente, pensar que esta ley abrirá el camino para el diálogo y la concertación entre sectores del Estado y pueblos indígenas neutrales –sin politización -, no parece ser el modo más realista de interpretar este acontecimiento. Tanto los sectores del Estado como los pueblos originarios obedecen a intereses políticos y económicos que la administración gubernamental tendrá que saber articular si es que quiere cumplir sus compromisos de inclusión social.

* Elaborado por Romeld Bustamante, investigador asistente de FORO Nacional Internacional

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