El potencial inclusivo de la Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas

Dieciséis años después de que el Estado peruano suscribió el Convenio 169 de la OIT, el actual Congreso de la República finalmente aprobó la Ley de Derecho a la Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios. Con esta norma, el Estado asume la responsabilidad de ser el promotor y garante del cumplimiento del derecho a la consulta y con ello podrá fomentar el involucramiento de los pueblos originarios en la toma de medidas administrativas o legislativas que les afecten.

Diversos sectores del Estado, la sociedad civil y el empresariado reconocen esta medida como parte del consenso que se ha establecido en el Perú respecto de la creación de políticas de inclusión a la población pobre y vulnerable, que garanticen el respeto de sus derechos políticos y sociales. Además de su componente normativo, esta ley tiene el potencial de convertirse en un instrumento para conseguir superar la indiferencia histórica hacia grupos marginados. La norma hacer visibles diferentes identidades culturales que conviven en un país históricamente marcado por la desintegración y el desarrollo heterogéneo.

Durante las dos últimas décadas, el dinamismo de la economía posibilitó que capitales privados que invierten en exploración y explotación de recursos naturales penetraran dentro de territorios donde la presencia estatal era y continúa siendo escasa. Esta ausencia del Estado generó que muchas veces sean las mismas empresas, o entidades surgidas desde la sociedad civil, las que orientaran el involucramiento de los pueblos indígenas en la toma de decisiones que les afectaban. Sin embargo, si bien algunos de los procesos de participación de los pueblos indígenas resultaron exitosos, en muchos casos la relación entre el mercado y la sociedad civil, sumada a la desatención del gobierno, ha devenido en conflictos sociales, algunos de ellos violentos. La Defensoría del Pueblo señala que de los 214 casos de conflictos sociales, más del 50% está asociado a conflictos socioambientales, que en su mayoría involucran a pueblos nativos.

La exitosa reglamentación e implementación de esta ley podría fortalecer el estado de derecho, puesto que la inclusión de los grupos marginados dentro de la legalidad estatal generaría una plataforma de canalización de demandas dentro de la agenda pública sin recurrir a manifestaciones violentas. Asimismo, el papel activo del Estado podría articular eficazmente los intereses de las compañías privadas y de los pueblos indígenas, lo que permitiría planificar y ejecutar mejor los procesos de exploración y explotación de recursos naturales. Lograría además que se realice un plan de ordenamiento territorial concertado entre el Estado y las poblaciones, para definir el tipo de uso que se le dará al territorio nacional. En consecuencia, esto fomentaría una mayor presencia del Estado en aquellos lugares que históricamente no han sido foco de desarrollo.

Sin embargo, existen serios desafíos que podrían complicar la reglamentación e implementación de la norma. El primero esta relacionado con la definición de quiénes serán los sujetos de la consulta. Si bien el Perú reconoce la existencia de más de 5000 comunidades campesinas y más de 1000 comunidades indígenas, la ley establece criterios poco específicos para determinar quienes serían sujetos de consulta. Por ejemplo, que se señale como requisito la posesión de patrones culturales y modos de vida distintos de otros sectores de la población, excluiría que la norma se aplique a comunidades campesinas o pueblos amazónicos cuya vinculación con patrones culturales occidentales haya sido más fluida. Sin embargo, que se diga que la propia autodeterminación de los pueblos serviría para definirlos como pueblos nativos, permitiría que cualquier comunidad, sea nativa o campesina, se valga de este criterio para señalar su “originariedad” cultural y convertirse en sujetos de la consulta.

El segundo punto está vinculado con las facultades que se le otorgan a los sujetos de la consulta. De acuerdo a la norma, no tienen derecho a veto y las decisiones finales las toma el Estado. Sin la adecuada implementación de esta norma, se abre la posibilidad de que los pueblos indígenas se manifiesten violentamente cuando no se llegue a consenso entre ellos, el Estado y/o las empresas. El Estado peruano se compromete a asumir una responsabilidad que demandará de capacidades que aun tiene que fortalecer, por ejemplo, para realizar la consulta de los 68 grandes proyectos de minería, electricidad e hidrocarburos que tendrían observar esta norma.

Como señala Wilfredo Ardito Vega, el tercer desafío involucra la normatividad vigente. La aprobación de la ley permitiría que los pueblos indígenas reclamen una revisión de las medidas administrativas y legales tomadas por los cuatro gobiernos anteriores. El Tribunal Constitucional confirmó la validez de dichas medidas debido a que invalidarlas afectaría la seguridad jurídica y la buena fe de las empresas que recibieron concesiones mineras y petroleras. Si bien la Ley de Consulta señala que su aprobación no implica que se modificarán las normas anteriores, los pueblos indígenas podrían reclamar su revisión amparándose en el hecho de que el Convenio 169 ya estaba vigente cuando se tomaron esas medidas.

Finalmente, pensar que esta ley abrirá el camino para el diálogo y la concertación entre sectores del Estado y pueblos indígenas neutrales –sin politización -, no parece ser el modo más realista de interpretar este acontecimiento. Tanto los sectores del Estado como los pueblos originarios obedecen a intereses políticos y económicos que la administración gubernamental tendrá que saber articular si es que quiere cumplir sus compromisos de inclusión social.

* Elaborado por Romeld Bustamante, investigador asistente de FORO Nacional Internacional