Gobernabilidad democrática y calidad institucional: Desafíos para la investigación y las políticas en América Latina

Gobernabilidad democrática y calidad institucional: Desafíos para la investigación y las políticas en América Latina *

En el reciente evento de FORO Nacional Internacional (FNI) sobre “Tendencias y Desafíos para el Desarrollo en América Latina” en Lima (junio 2012), hubo consenso general acerca de que las “instituciones importan” de manera muy significativa para el crecimiento y desarrollo sostenible, y que son especialmente importantes para el futuro de América Latina. Sin embargo, muchas preguntas fundamentales están pendientes de responder acerca de las instituciones mismas (por ejemplo, cómo definir a las instituciones para distinguirlas de organizaciones y factores estructurales), metodología y operaciones (qué determina la calidad de las instituciones y cómo se puede medir) y formulación de políticas públicas (cómo promover instituciones democráticas de buena calidad).

La evidencia sugiere que las instituciones débiles tienden a hacer peligrar el crecimiento, incluso con la resistencia económica en medio de una crisis global y con condiciones externas favorables como la alta demanda por materias primas latinoamericanas. De manera adicional, estas condiciones externas cambiarán finalmente, y las predicciones varían entre cinco y veinte años restantes para la “ventana de oportunidades” para el crecimiento. Los datos y análisis presentados por José Antonio Alonso en la reunión sugieren que la calidad institucional es el principal determinante del crecimiento en el largo plazo[1]. Más aún, su estudio sugiere que hay cuatro dimensiones de la calidad institucional: eficiencia estática; credibilidad/legitimidad; seguridad/predictibilidad; y adaptabilidad/eficiencia dinámica. América Latina está creciendo debido a sus recursos naturales y su disciplina fiscal, pero este crecimiento se da a pesar del bajo nivel de calidad institucional, entendida en función de esas cuatro dimensiones. De acuerdo con Alonso, esto explica sobre la base del alto nivel de desigualdad (es la región más desigual del mundo, aunque la distribución ha mejorado en los últimos años), así como de su bajo nivel de tributación.

Las conclusiones sugirieron cuatro áreas generales para la investigación futura: lograr una concepción más amplia de lo que es una institución; identificar los criterios que definen a la calidad institucional; entender cómo las variables controladas socialmente (educación, equidad, tributación y nivel de desarrollo) influyen en la calidad institucional; e identificar políticas para mejorar la distribución fiscal y el contrato social entre Estado y ciudadanos. Frente a la debilidad institucional y sus potenciales consecuencias, el progreso reciente en reducir la pobreza y la desigualdad no justifican un optimismo excesivo. Por el contrario, la región debería mirar más de cerca a los casos nacionales y sectoriales para entender las determinantes de la calidad institucional en diferentes contextos.

La persistente importancia de las instituciones para el desarrollo sostenible plantea varias preguntas que los investigadores y tomadores de decisiones deberán abordar con cierta urgencia. Considerando la precariedad de la democracia en gran parte de América Latina, la operacionalización de “calidad” para fines de implementación y evaluación debe estar vinculada a los valores democráticos, desde nivel nacional hasta el local, y desde programas nacionales hasta proyectos comunitarios. No está claro aún cómo se debe lograr esto.

Incluso durante el taller, se discutieron diferentes conceptos de institución. Para algunos, las instituciones eran principalmente reglas intangibles, incluyendo normas informales, mientras que para otros se referían a organizaciones y marcos legales explícitos. Se debe promover mucho el diálogo, especialmente incorporando a los tomadores de decisiones, acerca de la importancia de entender las instituciones, y su papel en la democracia, el crecimiento económico y el desarrollo.

Las principales características de las instituciones todavía deben ser discutidas. Para propósitos de comparaciones internacionales, existe ya cierto consenso pero la lista de prioridades puede variar bastante según diferentes contextos (incluyendo factores culturales), y esto solo puede esclarecerse con más estudios de las determinantes de la calidad de las instituciones en sectores, organizaciones, ciudades y regiones particulares. Para complementar los estudios de casos se podría incluir consultas de ciudadanos y expertos sobre democracia, desarrollo y desempeño institucional.

Los estudios de caso de instituciones democráticas a nivel de países, y su efecto sobre el crecimiento y el desarrollo en el tiempo, deben alentarse y debatirse ampliamente, pero también se requiere de estudios similares en sectores económicos, regiones, ciudades e incluso comunidades. De manera ligada a estos temas, debe haber más discusiones y proyectos piloto acerca de políticas que puedan fortalecer instituciones, haciéndolas más eficaces y democráticas.

Finalmente, hay un conjunto de temas que plantean grandes desafíos y que deberían abordarse en los estudios que exploran la importancia relativa de las instituciones frente a los factores estructurales. En un mundo de recursos naturales más escasos y economía emergentes muy grandes, ¿quizás estén perdiendo importancia los factores institucionales frente a la geografía y los recursos naturales? Más aún, ¿cómo deben adaptarse las instituciones democráticas para enfrentar los desafíos y oportunidades que imponen las condiciones estructurales? FNI considera que estas preguntas son importantes para la investigación futura en el campo de la gobernabilidad democrática.

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[1] Alonso, José Antonio (2012), “Governance: the role of institutions”, en FORO Nacional Internacional, Taller Future challenges for Latin American development, organizado por FNI (Lima, junio 4-6, 2012)

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* Elaborado por Gonzalo Alcalde, Investigador de FORO Nacional Internacional.

Este artículo se publicó originalmente en inglés en FutureChallenges de la Fundación Bertelsmann: http://futurechallenges.org/searchlight/democratic-governance-and-institutional-quality-policy-and-research-challenges-for-latin-american-development/

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Mejores leyes y tecnologías para los peruanos con discapacidad

En junio de este año, el Congreso aprobó una ley más completa y con más beneficios que las leyes existentes para las personas con discapacidad: la nueva Ley General de las Personas con Discapacidad. Sin embargo, el último 3 de agosto, el Ejecutivo no promulgó esta ley, realizó observaciones y la devolvió al Congreso. Esto ha causado malestar en la comunidad de discapacitados en el Perú. Requerimos un mejor marco normativo y mejores iniciativas para la inclusión de estos ciudadanos.

En la última semana ha causado malestar en la comunidad de personas con discapacidad que el Ejecutivo no promulgue la nueva Ley General de las Personas con Discapacidad. Es preciso asegurar desde el Estado un marco normativo que garantice el éxito de las políticas a favor de los discapacitados, además de promover iniciativas que hagan posible la inclusión de dichos ciudadanos. Por ello, se requiere de un marco más completo que el actual, que incluye a la Ley para Personas con Discapacidad (27050); y también a la ley que establece sanciones a la infracción de sus derechos (Ley 29392)

Alrededor del 10 por ciento de la población latinoamericana tiene alguna discapacidad (50 millones de personas). El 70 por ciento de ellos no participan en el mercado laboral; y entre el 70 y el 80 por ciento de los niños con discapacidad no tienen acceso a la educación. Por ese motivo, una meta principal es que más niños con discapacidad culminen la educación básica, y que más adultos con discapacidad puedan acceder a un puesto de trabajo. La tecnología puede ayudar en esta misión; pero para implementarse con éxito éstas deben ser prácticas, de bajo costo, y fáciles de implementar. Durante los últimos años, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha consultado a la comunidad con discapacidad acerca de las barreras que enfrentan de diversas formas, y ha desarrollado algunas iniciativas.

Una solución para mejorar la movilidad ha sido una silla de ruedas “todoterreno” hecha de piezas de bicicleta para reducir los costos; ésta ha demostrado ser más rápida y más resistente que las sillas de rueda tradicionales. Para las personas con discapacidad visual, el software F123 aparece como una alternativa de lector de computadoras, y es hasta 50 veces más barato que el lector de pantalla tradicional “JAWS” Para las personas con discapacidad auditiva, el software Sueña Letras es una forma fácil de leer y escribir, también es adecuado para los niños. En suma, el BID ha desarrollado un grupo de 7 tecnologías. Estas herramientas tienen un gran potencial para llegar a más beneficiarios. Por ejemplo, Guatemala ha puesto en marcha el programa de silla de ruedas “todoterreno”, Chile ha difundido el software “Sueña Letras” de lectura y escritura; y Ecuador y Nicaragua están implementando programas similares.

En el caso de Perú- donde todavía no se ha adoptado ninguna de esas soluciones tecnológicas que desarrolla el BID- se ha observado algunas iniciativas que son aún pequeñas en dimensión. La Unión Nacional de Ciegos ofrece capacitación para personas con discapacidad visual, en términos laborales, principalmente, y en términos de movilidad también. Las actividades que usualmente se implementan son de masajes terapéuticos y de atención telefónica tipo call center. Algunas municipalidades han incorporado, en algunos cruces de sus avenidas principales, una placa braille para que la persona con discapacidad visual pueda ubicar el nombre de las avenidas. Además, en una avenida (Flora Tristan- La Molina), se ha destinado un sendero que ocupa la cuarta parte de la vereda (60cm) a modo de ruta preferencial para invidentes que cuenta con señales táctiles que indican la proximidad de la pista.

Las escaleras eléctricas en asentamientos humanos elevados y las escaleras con código Braille instaladas en Carabayllo también contribuyen con los objetivos de inclusión y movilidad; así como las ventanillas preferenciales para trámites documentarios y el uso de perros guías denominados “ángeles caninos”. Además, se ha observado que muchas municipalidades han implementado rampas en todas las veredas; es una medida simple; pero que ayuda a la movilidad y que se puede masificar. También se han incorporado otras medidas como atención preferencial en ventanillas de trámite documentario, y otras medidas más (principalmente en cumplimiento a la Ley 29392 que indica las sanciones para los casos en que no se facilita la movilidad y el desenvolvimiento de las de las personas con discapacidad)

Iniciativas como las descritas son fundamentales para los objetivos de inclusión social, y brindan mayor autonomía a las personas con alguna discapacidad lo que incrementa las potenciales actividades que pueden realizar y mejorar su calidad de vida. Además, puede resultar muy fructífera la adopción en el Perú de alguna de las iniciativas que desarrolla el BID para el uso de sus tecnologías, además del aseguramiento del marco normativo que garantice el éxito de las políticas a favor de los discapacitados.

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**Elaborado por Raúl Cárdenas, investigador de Foro Nacional Internacional. www.fni.pe

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Gobiernos que gasten mejor en 2021

Las capacidades de gasto e inversión de los gobiernos regionales siguen siendo insuficientes en un marco de crecimiento y de grandes necesidades sociales. Para fortalecerlas, es preciso contar con programas integrales de apoyo hechos a la medida de estas organizaciones. Existen ejemplos de este tipo de intervención, que complementaría los programas de carácter nacional en curso.

La Contraloría de la Nación informó en junio a la opinión pública que las regiones y municipios dejaron de ejecutar más de S/.6,500 millones en 2011. Esto significa que casi 40% de los fondos transferidos automáticamente por canon no fueron invertidos, acentuando el descontento y desconfianza en el Estado en las zonas de mayor pobreza del país.

Mirando hacia la próxima década y el hito del Bicentenario, nos encontramos con una paradoja que amenaza con acentuarse si se cumplen los mejores pronósticos económicos: el crecimiento deseado puede socavar la legitimidad del Estado donde se perciba creciente ineficacia e ineficiencia en la gestión pública. El desprestigio de las instituciones del Estado sigue siendo un gran desafío para el desarrollo del Perú, y una de las principales críticas ha sido esta poca capacidad para utilizar los recursos de manera eficiente—especialmente en los gobiernos regionales y locales. Hoy ejecutan más que antes (la inversión pública se quintuplicó entre 2005 y 2011), pero no pueden aprovechar todo lo que tienen disponible.

Debemos aprender urgentemente a administrar mejor esta relativa abundancia, la cual no va a durar para siempre. En el marco de las consultas sobre gobernabilidad del programa Agenda: PERÚ, Caroline Gibú de “Ciudadanos al Día” anotó que las debilidades de la gestión pública siempre se hacen más evidentes en un período de crecimiento y de presupuestos más holgados, como el actual. Se gasta más, pero el sector público “aún no está en condiciones de responder a ese crecimiento” y utiliza los recursos adicionales de manera ineficiente. La expansión acelerada de los presupuestos ha desbordado las capacidades de muchas instituciones, y algunos de los casos más críticos están en los gobiernos regionales: Puno ejecutó sólo el 27.4% de su presupuesto de inversiones en 2011.

Diversos programas se han implementado a nivel nacional y central desde años atrás para fortalecer la calidad de gestión e inversión sub-nacional. Por ejemplo, desde el año 2000 tenemos un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que, a pesar de críticas a su rigidez también ha realizado esfuerzos de creación de capacidades y se ha adaptado parcialmente a la descentralización, así como programas de apoyo como PRODEV del Banco Interamericano de Desarrollo, que a través del Ministerio de Economía y Finanzas también ha atendido al nivel sub-nacional. Sin embargo, el impacto de estas iniciativas centrales no ha sido suficiente para poner a todos los gobiernos a la altura de los requerimientos de una época de rápido crecimiento.

En los próximos años, necesitamos mejorar y adecuar estos programas a nivel nacional, pero también complementarlos con intervenciones que atiendan los requerimientos específicos de gobiernos regionales y locales, así como de sectores clave.

Existen intervenciones innovadoras e integrales que permiten superar estas dificultades en un plazo corto y con un costo moderado, siempre y cuando exista la voluntad política para iniciar y sostener las reformas. Un ejemplo ilustrativo tuvo lugar en la segunda mitad de 2008, cuando se ejecutó un proyecto de reforma institucional a la medida de los requerimientos del gobierno regional de Junín, capacitando funcionarios y reestructurando el aparato de gobierno. El proyecto fortaleció la gestión y planificación del GR y fue coordinado por el centro de investigación peruano FORO Nacional Internacional y apoyado por la cooperación internacional. También contó con la colaboración y coordinación de los altos funcionarios del gobierno regional, lo cual fue clave para que la reforma tuviera un impacto real.

Durante 2007, Junín había ejecutado solo el 29% de su presupuesto de inversiones, dejando de ejecutar cerca de 120 millones de soles. Más aún, el porcentaje ejecutado se había reducido cada año a partir de 2004. Al término de la intervención, a fines de 2008, la ejecución había mejorado notablemente en términos relativos (51% de lo presupuestado) y absolutos (105 millones de soles, la mayor cantidad ejecutada hasta entonces). El proyecto contribuyó directamente a que la capacidad de ejecución aumente a partir de mediados de 2008, y que se mantengan niveles altos en 2009 y 2010. Las mejoras logradas permitieron invertir decenas de millones de soles adicionales, pero el costo de la intervención fue de aproximadamente US$200,000.

Reformar todo el aparato estatal en un decenio es casi imposible, pero sí es posible avanzar con reformas parciales y bien enfocadas como esta hacia un Estado legítimo y eficiente para el Bicentenario. Además del tema mencionado, también requerimos de medidas innovadoras que nos permitan mejorar la representación (desde los concejos municipales hasta el Congreso de la República), relanzar el proceso de descentralización y regionalización, y lograr que la participación ciudadana (por ejemplo, a través de los presupuestos participativos) realmente incida en las políticas públicas e involucre a grupos excluidos.

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* Elaborado por Gonzalo Alcalde, investigador asociado de FORO Nacional Internacional, Lima, Perú. Julio 2012

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