Gobernabilidad democrática y calidad institucional: Desafíos para la investigación y las políticas en América Latina *
En el reciente evento de FORO Nacional Internacional (FNI) sobre “Tendencias y Desafíos para el Desarrollo en América Latina” en Lima (junio 2012), hubo consenso general acerca de que las “instituciones importan” de manera muy significativa para el crecimiento y desarrollo sostenible, y que son especialmente importantes para el futuro de América Latina. Sin embargo, muchas preguntas fundamentales están pendientes de responder acerca de las instituciones mismas (por ejemplo, cómo definir a las instituciones para distinguirlas de organizaciones y factores estructurales), metodología y operaciones (qué determina la calidad de las instituciones y cómo se puede medir) y formulación de políticas públicas (cómo promover instituciones democráticas de buena calidad).
La evidencia sugiere que las instituciones débiles tienden a hacer peligrar el crecimiento, incluso con la resistencia económica en medio de una crisis global y con condiciones externas favorables como la alta demanda por materias primas latinoamericanas. De manera adicional, estas condiciones externas cambiarán finalmente, y las predicciones varían entre cinco y veinte años restantes para la “ventana de oportunidades” para el crecimiento. Los datos y análisis presentados por José Antonio Alonso en la reunión sugieren que la calidad institucional es el principal determinante del crecimiento en el largo plazo[1]. Más aún, su estudio sugiere que hay cuatro dimensiones de la calidad institucional: eficiencia estática; credibilidad/legitimidad; seguridad/predictibilidad; y adaptabilidad/eficiencia dinámica. América Latina está creciendo debido a sus recursos naturales y su disciplina fiscal, pero este crecimiento se da a pesar del bajo nivel de calidad institucional, entendida en función de esas cuatro dimensiones. De acuerdo con Alonso, esto explica sobre la base del alto nivel de desigualdad (es la región más desigual del mundo, aunque la distribución ha mejorado en los últimos años), así como de su bajo nivel de tributación.
Las conclusiones sugirieron cuatro áreas generales para la investigación futura: lograr una concepción más amplia de lo que es una institución; identificar los criterios que definen a la calidad institucional; entender cómo las variables controladas socialmente (educación, equidad, tributación y nivel de desarrollo) influyen en la calidad institucional; e identificar políticas para mejorar la distribución fiscal y el contrato social entre Estado y ciudadanos. Frente a la debilidad institucional y sus potenciales consecuencias, el progreso reciente en reducir la pobreza y la desigualdad no justifican un optimismo excesivo. Por el contrario, la región debería mirar más de cerca a los casos nacionales y sectoriales para entender las determinantes de la calidad institucional en diferentes contextos.
La persistente importancia de las instituciones para el desarrollo sostenible plantea varias preguntas que los investigadores y tomadores de decisiones deberán abordar con cierta urgencia. Considerando la precariedad de la democracia en gran parte de América Latina, la operacionalización de “calidad” para fines de implementación y evaluación debe estar vinculada a los valores democráticos, desde nivel nacional hasta el local, y desde programas nacionales hasta proyectos comunitarios. No está claro aún cómo se debe lograr esto.
Incluso durante el taller, se discutieron diferentes conceptos de institución. Para algunos, las instituciones eran principalmente reglas intangibles, incluyendo normas informales, mientras que para otros se referían a organizaciones y marcos legales explícitos. Se debe promover mucho el diálogo, especialmente incorporando a los tomadores de decisiones, acerca de la importancia de entender las instituciones, y su papel en la democracia, el crecimiento económico y el desarrollo.
Las principales características de las instituciones todavía deben ser discutidas. Para propósitos de comparaciones internacionales, existe ya cierto consenso pero la lista de prioridades puede variar bastante según diferentes contextos (incluyendo factores culturales), y esto solo puede esclarecerse con más estudios de las determinantes de la calidad de las instituciones en sectores, organizaciones, ciudades y regiones particulares. Para complementar los estudios de casos se podría incluir consultas de ciudadanos y expertos sobre democracia, desarrollo y desempeño institucional.
Los estudios de caso de instituciones democráticas a nivel de países, y su efecto sobre el crecimiento y el desarrollo en el tiempo, deben alentarse y debatirse ampliamente, pero también se requiere de estudios similares en sectores económicos, regiones, ciudades e incluso comunidades. De manera ligada a estos temas, debe haber más discusiones y proyectos piloto acerca de políticas que puedan fortalecer instituciones, haciéndolas más eficaces y democráticas.
Finalmente, hay un conjunto de temas que plantean grandes desafíos y que deberían abordarse en los estudios que exploran la importancia relativa de las instituciones frente a los factores estructurales. En un mundo de recursos naturales más escasos y economía emergentes muy grandes, ¿quizás estén perdiendo importancia los factores institucionales frente a la geografía y los recursos naturales? Más aún, ¿cómo deben adaptarse las instituciones democráticas para enfrentar los desafíos y oportunidades que imponen las condiciones estructurales? FNI considera que estas preguntas son importantes para la investigación futura en el campo de la gobernabilidad democrática.
[1] Alonso, José Antonio (2012), “Governance: the role of institutions”, en FORO Nacional Internacional, Taller Future challenges for Latin American development, organizado por FNI (Lima, junio 4-6, 2012)
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* Elaborado por Gonzalo Alcalde, Investigador de FORO Nacional Internacional.
Este artículo se publicó originalmente en inglés en FutureChallenges de la Fundación Bertelsmann: http://futurechallenges.org/searchlight/democratic-governance-and-institutional-quality-policy-and-research-challenges-for-latin-american-development/
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